国家社科基金重大项目研究进展
简 报
2015年第1期（总第11期）
国家社科基金重大项目（11&ZD171）课题组办公室 2015年6月18日
领导同志如需调阅研究成果或有批示请电告：
湖南省社科规划办 王礼生13873113218 或 课题组 李晚莲 15074904929
目 录
重大课题阶段性成果突破：法治与公共政策子课题三部专著完成出版
建议加快推进突发事件应急处置政府行政责任立法
重大课题阶段性成果突破：法治与公共政策子课题三部专著完成出版
2015年6月1日，国家社科基金重大项目“突发性动物疫情公共危机演化机理及应急公共政策研究”（11&ZD171）课题组首席专家李燕凌教授、“法治与公共政策”子课题负责人贺林波教授合著的《公共服务视野下的政府责任法治》一书，在人民出版社公开出版。至此，课题组“法治与公共政策”子课题计划完成的三部专著《公共服务视野下的公共危机法治》、《公共服务视野下的动物防疫法治》、《公共服务视野下的政府责任法治》全部完成出版任务。课题组成员自2013年1月起，历经三年努力，国家社科基金重大项目终于取得阶段性成果新突破。中国行政法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授、著名法学家应松年先生，清华大学公共管理学院院长薛澜教授、北京大学政府管理学院党委书记周志忍教授、中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平研究员等三位著名危机管理专家，分别为三部著作作序，应松年教授两度为著作撰写了书评。
一、《公共服务视野下的公共危机法治》内容简介
该著由李燕凌、贺林波著，全书31万字，人民出版社2013年11月第1版。该著从公共服务视角出发，论述了公共危机法治的理念、制度与治理问题，全面阐释了“只有立法才能保障公共危机治理体制的合法性”的基本理念，论证了公共危机事件中社会应急管理立法的必要性，提出了即使在紧急或危机状态下政府拥有行政紧急权力，也要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里等基本观点。全书从公共危机法治的指挥体系、预防体系、信息体系、应对体系、善后体系和责任体系六个方面，论述了公共危机法治制度的基本原理，分析了公共危机的治理主体多元化、治理依据多重化、治理方式多样化等典型特征，总结了中国特定社会历史条件下公共危机法治存在的种种现实问题，并针对政府问责、社会信任、公民地位、权利与救济等深层次问题，全面解析了公共危机法治的原则和条件，提出了改进和完善公共危机法治制度建设的相关建议，符合我国加强服务型政府与法治政府建设的迫切现实需要。
二、《公共服务视野下的动物防疫法治》内容简介
该著由李燕凌、贺林波著，全书35万字，人民出版社2014年9月第1版。该著从公共服务视角出发，论述了动物防疫法治的理念、制度与治理问题。本书全面阐释了在分工专业化、社会信息化、公民参政议政民主化程度越来越高的现实背景下，动物疫病传播及动物防疫都具有极大的外部性，只有政府采取公共服务形式才能弥补动物防疫行为的外部性缺陷。基于这种认识，本书深入探讨了动物防疫作为政府公共服务行为的必要性以及动物防疫法治的可能性和可行性。本书从动物防疫法治预防体系、应急体系和善后体系三个阶段，从动物防疫治理中的政府、公民和多元主体三个维度，对我国现行动物防疫体制“重管理、轻服务，重常规治理而忽视应急治理”等问题展开分析，提出了推进动物防疫治理中政府绩效目标管理、协商民主治理机制制度化、政府间府际合作机制制度化等一系列动物防疫制度与法治建设的对策建议。
三、《公共服务视野下的政府责任法治》内容简介
该著由李燕凌、贺林波著，全书30万字，人民出版社2015年6月第1版。该著与其他两部阶段性成果著作一样，采用“理念”、“制度”和“治理”的三篇体例，全面阐释了公共服务视野下政府责任法治的基本理论体系及“服务是责任，法治是保障”的制度主张，提出了“依法履行基本公共服务是政府行政责任之基础”这一中心观点。本书从政治学、法学和行政管理学三个维度解读政府责任法治，通过对重大动物疫情公共危机、一般公共危机等具体公共服务的法治研究，深入剖析了政府公共服务责任的一般法治原理，并从国家理性演变中政府权力的由来及政府权力的规范论证中，将常态管理与非常态管理的政府责任法治统一在促进国家治理体系和治理能力现代化这一命题之中，建构了公共服务视野下的政府责任法治原则，具体论证了该原则体系的运用过程。本书通过对不同政治体制下的政府责任与公共服务视野下的政府责任法治论的比较研究，探讨了政府职能转变、政府机构调整和政府治理方式转变与公共服务视野下的政府责任法治论的关系，提出了公共服务视野下的政府治理转变和完善政府责任法治的一系列政策主张，体现了全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求。
建议加快推进突发事件应急处置政府行政责任立法
中国之治，难莫过于民主，艰莫困于法治。国家管理之道，治大国如烹小鲜，最要紧的在于权与法的平衡。把权力关进制度的笼子，法律是最高的制度形式。中国必须全面推进社会主义民主与法治，没有民主的中国，必将是没有希望的中国；没有法治的中国，亦将是没有前途的中国。
在应对2003年非典（SARS）、2004年高致病性禽流感，2014年埃博拉和2015年中东呼吸综合征（MERS）等重大恶性病毒性传染病入境流行的应急处置中，各地各级政府都负有“严防死守”之责。在应急处置2008年“5·12汶川地震”、2011年“7·23温州高铁事件”、2015年“6·1东方之星客船翻沉事故”等重大事故灾害中，各级政府都把“救人”放在第一位。重大动物疫情、公共卫生事件、突发性重大灾害、社会群体性冲突等突发事件，由于具有时间紧迫性和风险不确定性等显著特点，往往成为政府采取非常态管制措施的当然理由。但是，在大量突发事件应急处置中，政府履行非常态应急管理职能常常无法可依。长期以来，法律虚无主义泛滥，一些政府部门和不少政府官员习惯于“红头文件”或“上级批示”代替法律。在突发事件应急管理中，一些公共部门推诿避责、冷漠懈怠，一些政府官员恣意越权、滥用公器。即使仅有的少数突发事件立法也重在“治民”而疏于“治官”，对于突发事件应急管理中的严重失职误政，问责不究、究而不严、处罚畸轻。保住了面子，就维护了权力。维护了权力，就保护了做出错误应急决策的少数官员利益。说到底，这些其实都是“应急处置权力腐败”。
我国已有数十部应对紧急或危机状态的单行法，但至今尚无统一的《突发事件应急处置政府行政责任法》。全面依法治国要求政府依照宪法和法律来治理国家，即使在突发事件应急处置中，政府拥有行政紧急权力，也要加强对权力运行的制约和监督，坚守依法行政底线，履行行政法律责任。因此，必须加快推进《突发事件应急处置政府行政责任法》立法进程。
第一，规范政府应急处置的行政许可。突发事件往往潜在着巨大危险，这种危险因其具有强大的外部性而不得不由政府主导加强社会共同治理，以迅速有效地扼制并消饵危机。突发事件有外部性损害，政府应急处置就必然有外部性利益分割。因此，突发事件应急处置中不可避免存在着公民人权克减。建立《突发事件应急处置政府行政责任法》，就是要针对不同类型突发事件，从法律上明确细致地规范各级政府紧急处置突发事件的行政许可，使依法处置突发事件成为常态，而无需依赖“红头文件”或“上级批示”进行突发事件应急处置。
第二，把应急权力纳入法治轨道。相当多的国家在紧急状态立法中对紧急权力的行使设置了种种法定限制，以抵抗非法紧急权对公民权利的侵害。法律是治国之重器，良法是善治之前提。在突发事件应急处置中，各级政府履行行政责任必须严格规范事权许可，严守公正文明执法，强化行政权力制约监督，把公正、公平、公开原则贯穿于依法行政全过程。既要在应急处置行政责任立法中充分体现“人民公仆为民执法”的行政道德规训，主人赋予的权力只能在主人许可范围内使用；又要在应急处置行政责任立法中展现中国特色社会主义法治的政治成熟，真正实践全面依法行政、依法执政，消灭无约束的权力以维护权力良好运行。
第三，建立科学有效的行政裁量权基准制度。孟德斯鸠说过，防止权力滥用的办法，就是用权力约束权力。权力不受约束必然产生腐败。应急处置行政责任立法必须细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。应急处置行政责任立法要规定政府行政回应过程中控制应急权力的特殊方式，既要保证有足够自由裁量权应对突发事件，充分发挥法律引领作用以提高突发事件应急处置中的政府行政能力，又要谨防个别政府部门或官员无视公共资源使用效率、滥用应急权力，甚至利用应急权力寻租或打着公共利益幌子行公权私用之实。
第四，用好应急权力必须加强方法创新。要在应急处置行政责任立法中建立明确的应急行政重大决策合法性审查机制，制定明确的决策合法性标准，规定严格的决策合法性审查程序。要完善公众参与突发事件应急治理机制，建立明确的参与范围、参与权利与义务的法律规范。要对国际社会参与中国突发事件应急援助的渠道、范围、方式、方法与权利等进行明确规范。要加快推进应急处置政务公开，立法保障应急处置信息公开，确保公民有序参与应急行政决策、有效行使行政监督权力。
第五，严肃突发事件应急处置法纪。因应急处置不当或应急处置不当演变成新的衍生型突发事件导致不必要的损失惨重，已经引起社会对政府应急行政行为的广泛关注和强烈反响。因此，应急处置行政责任立法必须强化问责制度，查责从速、察责从严、有责必究、重典追责。要确立失职行政官员快速引咎辞职硬约束，对于严重失职和违法行政官员终身不得再进入公务员队伍。要建立应急处置重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究法律责任。
第六，始终维护宪法和法律的权威。必须准确把握依法治国的政治定位和依法执政的政治方向。任何紧急状态法，就法理而言都属于“特别法”。虽然在紧急状态下其效力优于其他法律、甚至部分优于宪法，但同时也必须规定有效的制约程序，最大限度地防止这种权力被滥用。应急处置行政责任立法的价值取向和本质要求是宪法和法律至上，反对人治，实行法治。落实应急处置行政责任，始终要遵从宪法和法律在国家政治生活中至高无上的地位和权威。推进应急处置行政责任法治建设，必须充分体现人民当家作主、共产党领导和依法治国的有机统一，自觉维护各级党组织在宪法和法律范围内对突发事件应急处置的领导权威。
报：全国哲学社会科学规划办公室，中央农村工作领导小组办公室，农业部，全国哲学社会科学规划办公室成果处，农业部畜牧司，农业部兽医局，教育部社科司，湖南省政府办公厅，湖南省哲学社会科学规划办公室，有关领导和专家。
附：三部专著、书评及序作照片
三部专著封面照片
应松年教授的《公共服务视野下的公共危机法治》和《公共服务视野下的政府责任法治》书评
应松年教授为《公共服务视野下的公共危机法治》著作作序
薛澜教授为《公共服务视野下的公共危机法治》著作作序
周志忍教授为《公共服务视野下的动物防疫法治》著作作序
应松年教授为《公共服务视野下的政府责任法治》著作作序
高小平研究员为《公共服务视野下的政府责任法治》著作作序
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