建议对病死猪无害化处理补助政策进行重大改革

2013年3月，“黄浦江浮猪”事件一度成为国内外舆论广泛关注的公共事件，引发人们对病死猪无害化处理政策及执行效果的高度重视。李燕凌教授课题组经过长达三个月的实地调研发现，现行病死猪无害化处理补助政策操作性障碍较多，无法从根本上扼制住病死猪流入餐桌、污染环境，建议对病死猪无害化处理补助政策进行重大改革。

一、病死猪无害化处理补助有政策难落实

2011年7月，国家出台了加大对病死猪无害化处理支持力度的政策（国办发明电〔2011〕26号），对标准化规模养殖场（小区）养殖环节病死猪无害化处理费用给予每头80元的补助，由中央和地方财政按比例分担，中央财政对东、中、西部地区补助的资金比例分别为40%、50%和60%。课题组在浙江、上海、广东、湖南、湖北、江西、四川、贵州等8省（市）调查发现，病死猪无害化处理补助政策难以落实，养猪户至今尚未得到此项补助款，销售或随意抛弃病死猪的现象有禁不止。

1.病死猪数量多，地方财政配套困难，补助资金缺口大。从我国生猪生产情况看，2012年中国生猪出栏量69628万头，各种原因死亡1亿头左右属正常范围，这个数量相当于美国全年生猪出栏总量。调查发现，地方政府承担补助配套经费包袱重，无法兑现补助政策，多选择瞒报、少报病死猪数量，部分县甚至要求养猪户自行承担部分资金。

2.补助标准低程序繁，养猪户选择放弃补贴、随意抛弃病死猪。抽样调查发现，不同规模养猪户无害化处理病死猪每头平均成本达100-120元，每头80元补助“入不敷出”。县级动物卫生监督机构核发补助经费，须经过病死猪无害化处理申报登记、现场抄录、摄影或照相、拍摄资料编号等复杂程序。由于经费紧、人手少，几乎没有办法及时接报和赶赴现场勘查。

3.补助范围不合理，各方都缺乏执行政策的积极性。散养户占我国生猪养殖户四成以上，但没有病死猪无害化处理补助。规模化养猪场顾虑销售受影响，不愿公布或上报病死猪真实数据。大量分散养猪的行政村，没有病死猪无害化处理设施建设经费补助，缺乏建设集中处理设施的动力。县级动物卫生监督机构，没有必要的病死猪无害化处理工作经费，原本捉襟见肘的监管经费更显“雪上加霜”。抽样调查发现，生猪调出大县，每接报、勘查、确认一头病死猪的平均行政成本约为35至50元，非生猪调出大县的行政成本更高。

4.事后补贴的方法不科学，容易产生“设租”“寻租”。2012年开始实行的病死猪无害化处理补助政策，在实际操作中已经暴露出某些“设租”“寻租”端倪。调查中发现，由于动物卫生监督机构接报时间不同、勘查速度不同、确认方法不同，甚至有养猪户反映，接报工作人员与养猪户的亲疏关系不一样，都可能导致病死猪无害化处理有补助与无补助、多补助与少补助的显著差异。

二、改革病死猪无害化处理补助政策重在增强可操作性

从长远看，只有将病死猪无害化处理的外部性内部化，才是扼制养猪户销售或随意抛弃病死猪行为，并从源头上守住猪肉食品安全关、切实加强生猪疫病公共防控体系建设的最优途径。建议改革病死猪无害化处理补助的方法和范围，将事后补贴改为事前补助，补助政策惠及散养户和规模化养殖场，增加基层工作经费、行政村集中处理设施建设经费的财政投入，补助资金由中央财政全额拨付。

1.按养殖数量核定事前补助基数。将现行政策中以事后勘查确定病死猪头数进行补贴的方法，改为按养殖户生猪出栏调出数乘以平均死亡率核定的基数，实行无害化处理事前补助。实际操作中，可根据当年生猪出栏调出数核减或核增次年补助基数。事前补助数据容易获取，程序简洁透明，无须进行繁琐的申报勘查，既可防止行政不作为，又可简化审批手续，杜绝“设租”“寻租”行为。

2.扩大病死猪无害化处理补助范围。将补助政策惠及全部散养户和规模化养殖场，有利于扫除散养户病死猪无害化处理的“死角”、堵塞处理“漏洞”。根据养殖规模，补助行政村分散养殖户病死猪集中处理设施专项建设经费，有利于散养户集中处理病死猪，降低处理成本。

3.加强基层动物卫生监督机构的行政职能。实施新的病死猪无害化处理补助政策，必须加强监督、严格执法。按照病死猪无害化处理补助经费的一定比例，在财政预算中增列基层动物卫生监督机构的专项工作经费，充分发挥基层机构监督执法作用，对未经无害化处理而将病死猪抛入江河水体或野外的行为，一经发现，从重处罚，并视情禁止或严格限制其从事生猪养殖业的资格。

4.中央财政全额补助病死猪无害化处理资金。法律规定国家支持建设畜禽无害化处理设施，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。中央财政适度提高病死猪无害化处理补助标准、全额负担相关补助资金具有充足的法律依据，且有利于确保不出现区域性重大动物疫情，有利于确保不发生公共卫生安全事件，促进环境保护和生态文明建设。

附：项目与首席专家简介：

本报告与建议是国家社科基金重大项目《突发性动物疫情公共危机演化机理及应急公共政策研究》（编号：11&ZD171）的阶段性成果。李燕凌教授是本项目的首席专家（主持人），湖南农业大学教授（专业技术二级）、博士生导师、公共管理与法学学院院长，联系电话：0731-84635275（H）、84673556（O），13187070868

报：中共中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部、教育部（社科司）、全国哲学社会科学规划办公室（成果处），湖南省人民政府办公厅，湖南省哲学社会科学规划办公室，有关领导同志。